Démocratie privatisée

 

Le 13 Septembre 2022, Emmanuel Macron annonce le lancement de la Convention citoyenne sur la fin de vie. Le président confie le pilotage de cette immense opération au Conseil économique, social et environnemental (Cese), c’est la troisième assemblée de l’Etat. Huit mois plus tard, la convention rend son rapport tant attendu. Les 176 pages publiées le 3 avril et l’organisation de cette consultation  sont revendiquées par le Cese. Dans la foulée, Emmanuel Macron promet un projet de loi sur la question.

 

En vérité, l’histoire est un peu différente. Le 3 novembre 2022, le Cese recrute Eurogroup Consulting pour animer cette convention. Ce cabinet de conseil au chiffre d’affaires qui se compte en dizaines de millions d’euros dans le monde (75 millions rien qu’en France en 2021) a un avantage : il vient d’être désigné mandataire d’un lot « conseil en organisation » dans l’accord-cadre de l’Union des Groupements d’Achats Publics (UGAP), la centrale d’achat de l’Etat, en 2022. Un marché très large incluant des prestations de participation citoyenne. Le Cese est donc poussé à choisir parmi les cabinets attributaires de ce marché.

 

Ce cabinet propose alors au Cese un consortium de trois sous-traitants pour gérer la mission à sa place. Il met ainsi sur pied un collectif de 27 personnes pour animer chaque session : 22 viennent du privé et les autres du Cese. Eurogroup est en mesure de répondre à des marchés très importants, capte ainsi les financements de l’Etat et sous-traite ensuite les missions. Il avait déjà obtenu le marché de la Convention Citoyenne pour le Climat en 2019 et 2020, pour une rémunération de 1,9 million d’euros. Celui de la Convention pour la fin de vie atteint 1,38 million. La prestation est attractive, « même si les cabinets de conseil assurent qu’ils ne le font pas pour l’argent », estime un sénateur membre de la commission d’enquête sénatoriale après l’affaire Mckinsey. « C’est vrai : ce n’est pas le budget de l’Etat qui fait le chiffre d’affaires de ces cabinets. Mais ce type de mission permet d’entretenir leur influence. C’est un système ».

 

Recours systémique

 

Bien que le recours à des prestataires soit légal, c’est le caractère systémique de ce fonctionnement qui interroge. L’Etat n’externalise pas la démocratie participative de façon ponctuelle. Depuis quelques années, la pratique est presque automatisée. Et les cabinets de conseil semblent bien connaître le filon. « De nombreux cabinets, qui ont l’habitude de travailler avec l’Etat, se sont mis à se positionner sur le marché de la participation sans en avoir forcément les compétences », expose Alice Mazeaud, maîtresse de conférences en science politique.

 

Eurogroup Consulting a su en tirer profits. En plus de l’animation de la Convention citoyenne pour le climat, la société a réalisé un  « retour d’expérience » de la convention citoyenne (pour 36 390 euros) et a « appuyé » le ministère de la Transition écologique dans la mise en œuvre des propositions de la convention (pour 31 284 euros). En 2020, elle est impliquée dans une consultation citoyenne sur l’amélioration de l’hôpital. En 2021, elle est encore là lors de la consultation citoyenne sur la vaccination contre le covid-19 pour 400 387 euros. Tout ça à la place du Cese.

Et ce n’est pas près de s’arrêter. Le 18 septembre 2022, le Cese lance un appel d’offres intitulé « Accompagnement des opérations de participation citoyenne ». Eurogroup obtient le premier des cinq lots début mars. Une mission estimée à 650 000 euros. Le quatrième lot, estimé à 350 000 euros, est attribué à Roland Berger, un autre très important cabinet de conseil. Historiquement, ce second cabinet a plutôt l’habitude de travailler pour les services du ministère de l’économie mais il s’implante sur le marché de la démocratie participative. En 2019, Roland Berger analyse et synthétise les contributions du « grand débat national ». La même année, il est chargé des consultations sur le revenu universel d’activité. Un an plus tard, il est l’un des prestataires du Cese pour synthétiser les contributions de la consultation sur « le monde d’après la crise du covid-19 ». Au tarif de 299 434 euros.

 

Mais c’est avec un autre organe de l’Etat consacré à la consultation que Roland berger se fait une place : le centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC), une cellule au sein de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), le vrai guichet de l’Etat en ce qui concerne les accords avec les cabinets de conseil.  En avril 2021, la DITP lance un appel d’offres pour accompagner le CIPC, un contrat à 2,8millions d’euros. Roland Berger se voit attribuer le pilotage des « dispositifs de concertation », estimé à 180 000 euros.

 

Le système ne risque pas de se gripper. Avant l’été, la DITP publiait un énième appel d’offres à 49 millions d’euros. Un des lots pouvant atteindre 10 millions stipule que, pour postuler, les entreprises doivent présenter un chiffre d’affaires minimum, réservé aux gros cabinets donc. C’est donc un réflexe : le Cese et le CIPC remplissent leurs missions de démocratie participative en recourant au privé. « Au sein de l’appareil d’Etat, les experts de la participation n’existent pas » explique Alice Mazeaud. En octobre 2022, le CIPC se composait de trois agents et deux vacataires. Et le Cese n’est composé que de deux personnes : la directrice et son adjointe. « Il n’y a aucune recherche d’internalisation. Le Cese s’appuie complètement sur les marchés », regrette Guillaume Gourgues, maître de conférences en science politique. Et, selon les derniers contrats conclus, rien n’est fait pour que ces organisations sous-dimensionnées changent leur manière de fonctionner.

 

Une participation lucrative

 

Les cabinets de conseil se positionnent sur le marché de la démocratie participative parce qu’il est lucratif, les volumes budgétaires sont très importants. Les gros cabinets ne viennent pas de ces domaines mais ont l’habitude de travailler avec  l’Etat. Et les cabinets spécialisées, plus petits, n’ont pas l’habitude de candidater sur des marchés parfois colossaux, alors ils se retrouvent sous-traitants. Une pensée dominante s’est développée au sommet de l’Etat qui consiste à dire que la démocratie participative est un outil pour gouverner et le marché construit une participation citoyenne sur mesure. Ainsi,’l’Etat contrôle le périmètre de l’action des acteurs et n’est pas contraint de prendre en compte le résultat d’une démarche participative.

 

Il existe une autre approche : financer un organisme indépendant avec un budget annuel. Celui-ci existe depuis vingt ans, c’est la Commission nationale du débat public (CNDP), une autorité administrative indépendante mais elle a été mise à l’écart des grandes opérations participatives nationales. Elle est réduite à son secteur historique : l’environnement.  En 2019, le gouvernement a fait comprendre à sa directrice qu’elle n’avait pas à se mêler du grand débat national. En mai 2023, il a nommé l’ancien directeur de cabinet d’Elisabeth Borne et de Christophe Béchu à sa tête, une forme de reprise en main.

 

Le Sénat a mandaté une commission d’enquête sur l’influence des cabinets de conseil au sein de l’Etat qui n’a eu aucun effet. L’Etat paye toujours des cabinets de conseil pour faire le travail que la CNDP pourrait faire. C’est un gaspillage d’argent public mais il préfère les prestataires privés qui n’ont pas les moyens de lui faire la pression.

 

Grands raouts stériles

 

Chaque grande crise que connaît le pays a son grand événement pour débattre, en veillant à changer de nom à chaque fois. Après les Gilets Jaunes, le grand débat national. Après sa réélection face à Marine Le Pen, le Conseil national de la refondation (CNR). Entre-temps, une convention citoyenne pour le climat, deux consultations sur les retraites  et une autre sur la fin de vie. Mais le grand débat national n’a été suivi d’aucune réforme, les consultations sur les retraites n’ont pas su éteindre l’opposition des Français. Et le grand raté de la Convention citoyenne pour le climat reste dans les esprits. Les 149 propositions des 150 participants n’ont jamais été retenues « sans filtre » comme le promettait pourtant Emmanuel Macron.

 

« On cherche l’introuvable. Sur les sujets majeurs, qui peut croire un instant qu’il y a un consensus en France ? On ne peut pas tirer au sort des citoyens et les laisser décider » défend Eric Woerth. C’est pourtant tout le principe de la démocratie participative. Pour un ancien conseiller passé pas trois ministères « Le gouvernement a son agenda et sait d’avance ce qu’il va mettre dans sa loi ». En Macronie, on refuse d’admettre que ce ne sont que des gadgets. L’exécutif ignorera t’il aussi les conclusions de la Convention citoyenne sur la fin de vie ? Contacté, le cabinet d’Agnès Firmin Le Bodo estime « que les travaux menés et le rapport produit sont précieux, à l’instar des avis rendus par le Comité consultatif national d’éthique, l’académie nationale de médecine, entre autres. Ils viennent s’ajouter aux analyses effectuées par le cabinet de la ministre ». Traduction : cette convention citoyenne ne vaut pas plus qu’une autre discussion.

 

Les conventions citoyennes ne seraient donc que des alibis savamment distillés au fil d’un quinquennat. Avec pour seul objectif : maîtriser l’agenda politique. On l’aura compris, le recours à ces conseils, conventions, n’est qu’un moyen d’évitement et de détournement de la démocratie parlementariste, d’autant plus usité par Macron lors de son 2^ème mandat en l’absence de majorité pour le soutenir. Il s’agit également pour l’exécutif de coopter des cabinets privés grassement rémunérés pour reléguer les administrations publiques dans une seule fonction d’exécution des politiques, au détriment des réflexions, des perspectives, des propositions qu’elles pourraient formuler. La cooptation de cabinets, outre le détournement de fonds publics, permet de mettre en valeur des soi-disant experts soucieux de consulter et de recouvrir d’un vernis démocratique les palabres gouvernementales.  

 

Stéphanie Roussillon